Thu hồi đất, tạo lập quỹ đất để phát triển các dự án du lịch đang được nhiều người quan tâm trong thời gian gần đây. SBLAW giới thiệu bài tham luận của Luật sư Nguyễn Thị Ngọc Hà - Trưởng phòng tư vấn của công ty luật SBLAW trong hội thảo của báo đầu tư. Nội dung bài tham luật của luật sư Ngọc Hà như sau:
Thu hồi đất, tạo lập quỹ đất để phát triển các dự án du lịch
Để du lịch thực sự trở thành ngành kinh tế mũi nhọn, thúc đẩy mạnh mẽ sự phát triển của các ngành, lĩnh vực khác như nghị quyết số 08-NQ/TW của Bộ Chính Trị đã đề ra thì việc phát triển cơ sở hạ tầng được ví như “xương sống” mở đường cho việc thu hút các nhà đầu tư phát triển các dự án du lịch trong đó có các dự án về khu vui chơi, giải trí, tổ hợp đa năng. Với đặc thù về quy mô của các dự án du lịch nêu trên thì đất đai có thể coi một yếu tố cơ bản và quan trọng để dự án được triển khai và thực hiện đúng tiến độ. Chính vì vậy, câu chuyện về thu hồi đất, tạo lập quỹ đất để phát triển các dự án cho lĩnh vực này là một vấn đề phức tạp và đang được nhiều người quan tâm.
Trong thực tiễn, Luật Đất đai năm 2013 chưa có quy định về phát triển cơ sở hạ tầng phục vụ cho các dự án du lịch. Cụ thể, Điều 62 Luật Đất đai năm 2013 có đề cập đến các trường hợp thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng trong đó chưa ghi nhận trường hợp nào liên quan đến các dự án du lịch phát triển khu vui chơi, giải trí. Ngoài ra, ngay trong Luật Du lịch 2017, phạm vi điều chỉnh của Luật Du lịch cũng không bao gồm việc xây dựng và hình thành, phát triển hạ tầng du lịch và tài nguyên du lịch.
Thực tế hiện nay, hầu hết các lĩnh vực kinh doanh khác được hỗ trợ, tiếp cận được đất đai để thực hiện hoạt động sản xuất kinh doanh thông qua việc nhà nước thực hiện thu hồi đất. Tuy nhiên, tại Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi mới nhất không quy định trường hợp thu hồi đất cho phát triển các dự án du lịch phát triển khu vui chơi, giải trí hoặc kết hợp nhà ở thương mại với phát triển dự án du lịch, công trình dịch vụ, vui chơi, giải trí (các dự án phức hợp quy mô lớn).
Cụ thể, các trường hợp thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng được nêu tại Điều 79 dự thảo Luật Đất đai lại chưa đề cập đến các dự án phát triển du lịch, khu vui chơi, giải trí như được quy định tại Khoản 4 Điều 54 Luật Du Lịch và các công viên chủ đề như quy định tại Khoản 4 Điều 55 Luật Du lịch. Dự thảo chỉ quy định thu hồi đất phục vụ dự án hỗn hợp nhà ở và kinh doanh thương mại, dịch vụ nếu được Hộ đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định phù hợp với điều kiện của địa phương. Như vậy, dự án phải có một phần chức năng ở thì Nhà nước mới được thu hồi đất. Theo tôi cần thu hồi đất với cả các dự án du lịch (không có chức năng ở), thậm chí trong một số trường hợp loại hình dự án này cần khuyến khích hơn cả các dự án phát triển nhà ở. Chẳng hạn, tại các địa điểm phù hợp để phát triển các dự án du lịch phát triển khu vui chơi, giải trí, tổ hợp đa năng (các địa phương ven biển còn hoang sơ, dân cư thưa thớt, điều kiện phát triển kinh tế - xã hội còn nhiều khó khăn... thuộc địa bàn cần thu hút đầu tư) thì cần ưu tiên thu hồi đất để thực hiện các dự án du lịch trọng điểm, tạo động lực phát triển kinh tế - xã hội cho địa phương, thậm chí tạo động lực lan tỏa cho cả vùng, khu vực. Điều này phụ thuộc rất lớn vào các cơ quan quản lý đất đai tại địa phương cụ thể là Hội đồng nhân dân các tỉnh cần quan tâm hơn nữa đến vấn đề phát triển các dự án du lịch để từ đó có những điều chỉnh về kế hoạch sử dụng đất và giao đất cho các nhà đầu tư trong lĩnh vực này.
Thực tế cho thấy, nếu không cho phép thu hồi đất thì không thể triển khai được các dự án quy mô lớn (ví dụ các tổ hợp du lịch, nghỉ dưỡng quy mô lớn hàng nghìn héc-ta, vốn đầu tư vài tỷ USD) để thu hút các nhà đầu tư tiềm năng, giàu năng lực. Do đó, đây là vấn đề cần được nghiêm túc nhìn nhận. Điều này đang làm mất đi nhiều cơ hội khai thác nguồn lực đất đai hiệu quả, mất cơ hội phát triển “mũi nhọn” du lịch mà nhiều địa phương có thế mạnh và đang hướng tới. Nếu giữ quy định như dự thảo luật hiện nay thì việc triển khai các dự án du lịch trọng điểm sẽ tiếp tục gặp khó khăn.
Pháp luật đất đai cần điểu chỉnh một số quy định nhằm tạo điều kiện hơn cho việc thu hồi đất và tạo lập quỹ đất để thực hiện các dự án du lịch. Cụ thể, bổ sung tại khoản 27 Điều 79 của Dự thảo Luật Đất đai như sau: “Các dự án sau đây là dự án trọng điểm do Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định phù hợp với điều kiện của địa phương trên nguyên tắc khả năng huy động nguồn vốn thực hiện dự án và quỹ đất hiện có: dự án nhà ở thương mại; dự án hỗn hợp nhà ở hoặc khu đô thị mới kết hợp với kinh doanh thương mại, dịch vụ du lịch, khu vui chơi, giải trí, tổ hợp đa năng”.
Ngoài ra, cần có những tiêu chí nhất định đối với loại dự án này. Có thể căn cứ từ tổng mức đầu tư, quy mô dự án du lịch, từ đó đưa ra phương pháp lựa chọn nhà đầu tư và áp dụng hình thức thu hồi đất. Ví dụ, dự án quy mô bao nhiêu nghìn tỷ, bao nhiêu héc-ta thì sẽ thuộc diện thu hồi đất. Vì những dự án với quy mô đủ lớn sẽ có tác động tích cực đến kinh tế của cả một tỉnh, một vùng. Còn với các dự án đơn lẻ, quy mô nhỏ thì nên áp dụng hình thức nhà đầu tư tự thỏa thuận hoặc phải có đất sẵn. Các tiêu chí cụ thể đối với dự án du lịch phát triển khu vui chơi, giải trí, tổ hợp đa năng sẽ được Chính phủ quyết định và được quy định cụ thể trong các văn bản hướng dẫn luật Đất đai.
Thúc đẩy phát triển du lịch thành ngành mũi nhọn
Tóm lại, để du lịch thực sự trở thành ngành kinh tế mũi nhọn thì cần phải đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng và cơ sở vật chất kỹ thuật ngành du lịch trong đó có các dự án du lịch phát triển các khu vui chơi, giải trí, tổ hợp đa năng. Đồng thời trong các quy định của pháp luật về đất đai và pháp luật liên quan cũng cần quy định rõ về vấn đề thu hồi đất, tạo lập quỹ đất để phát triển các dự án loại này nhằm tạo ra nhiều địa điểm “phải đến” trong hành trình vui chơi giải trí của du khách trong nước và quốc tế mỗi khi đặt chân đến các địa phương đó cũng như dân cư của nhiều tỉnh thành lân cận đến tham gia vui chơi, thư giãn và nghỉ dưỡng.
Để du lịch thực sự trở thành ngành kinh tế mũi nhọn, thúc đẩy mạnh mẽ sự phát triển của các ngành, lĩnh vực khác như nghị quyết số 08-NQ/TW của Bộ Chính Trị đã đề ra thì việc phát triển cơ sở hạ tầng được ví như “xương sống” mở đường cho việc thu hút các nhà đầu tư phát triển các dự án du lịch trong đó có các dự án về khu vui chơi, giải trí, tổ hợp đa năng. Với đặc thù về quy mô của các dự án du lịch nêu trên thì đất đai có thể coi một yếu tố cơ bản và quan trọng để dự án được triển khai và thực hiện đúng tiến độ. Chính vì vậy, câu chuyện về thu hồi đất, tạo lập quỹ đất để phát triển các dự án cho lĩnh vực này là một vấn đề phức tạp và đang được nhiều người quan tâm.
Trong thực tiễn, Luật Đất đai năm 2013 chưa có quy định về phát triển cơ sở hạ tầng phục vụ cho các dự án du lịch. Cụ thể, Điều 62 Luật Đất đai năm 2013 có đề cập đến các trường hợp thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng trong đó chưa ghi nhận trường hợp nào liên quan đến các dự án du lịch phát triển khu vui chơi, giải trí. Ngoài ra, ngay trong Luật Du lịch 2017, phạm vi điều chỉnh của Luật Du lịch cũng không bao gồm việc xây dựng và hình thành, phát triển hạ tầng du lịch và tài nguyên du lịch.
Thực tế hiện nay, hầu hết các lĩnh vực kinh doanh khác được hỗ trợ, tiếp cận được đất đai để thực hiện hoạt động sản xuất kinh doanh thông qua việc nhà nước thực hiện thu hồi đất. Tuy nhiên, tại Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi mới nhất không quy định trường hợp thu hồi đất cho phát triển các dự án du lịch phát triển khu vui chơi, giải trí hoặc kết hợp nhà ở thương mại với phát triển dự án du lịch, công trình dịch vụ, vui chơi, giải trí (các dự án phức hợp quy mô lớn).
Cụ thể, các trường hợp thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng được nêu tại Điều 79 dự thảo Luật Đất đai lại chưa đề cập đến các dự án phát triển du lịch, khu vui chơi, giải trí như được quy định tại Khoản 4 Điều 54 Luật Du Lịch và các công viên chủ đề như quy định tại Khoản 4 Điều 55 Luật Du lịch. Dự thảo chỉ quy định thu hồi đất phục vụ dự án hỗn hợp nhà ở và kinh doanh thương mại, dịch vụ nếu được Hộ đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định phù hợp với điều kiện của địa phương. Như vậy, dự án phải có một phần chức năng ở thì Nhà nước mới được thu hồi đất. Theo tôi cần thu hồi đất với cả các dự án du lịch (không có chức năng ở), thậm chí trong một số trường hợp loại hình dự án này cần khuyến khích hơn cả các dự án phát triển nhà ở. Chẳng hạn, tại các địa điểm phù hợp để phát triển các dự án du lịch phát triển khu vui chơi, giải trí, tổ hợp đa năng (các địa phương ven biển còn hoang sơ, dân cư thưa thớt, điều kiện phát triển kinh tế - xã hội còn nhiều khó khăn... thuộc địa bàn cần thu hút đầu tư) thì cần ưu tiên thu hồi đất để thực hiện các dự án du lịch trọng điểm, tạo động lực phát triển kinh tế - xã hội cho địa phương, thậm chí tạo động lực lan tỏa cho cả vùng, khu vực. Điều này phụ thuộc rất lớn vào các cơ quan quản lý đất đai tại địa phương cụ thể là Hội đồng nhân dân các tỉnh cần quan tâm hơn nữa đến vấn đề phát triển các dự án du lịch để từ đó có những điều chỉnh về kế hoạch sử dụng đất và giao đất cho các nhà đầu tư trong lĩnh vực này.
Cần điều chỉnh 1 số quy định phù hợp hơn
Thực tế cho thấy, nếu không cho phép thu hồi đất thì không thể triển khai được các dự án quy mô lớn (ví dụ các tổ hợp du lịch, nghỉ dưỡng quy mô lớn hàng nghìn héc-ta, vốn đầu tư vài tỷ USD) để thu hút các nhà đầu tư tiềm năng, giàu năng lực. Do đó, đây là vấn đề cần được nghiêm túc nhìn nhận. Điều này đang làm mất đi nhiều cơ hội khai thác nguồn lực đất đai hiệu quả, mất cơ hội phát triển “mũi nhọn” du lịch mà nhiều địa phương có thế mạnh và đang hướng tới. Nếu giữ quy định như dự thảo luật hiện nay thì việc triển khai các dự án du lịch trọng điểm sẽ tiếp tục gặp khó khăn.
Pháp luật đất đai cần điểu chỉnh một số quy định nhằm tạo điều kiện hơn cho việc thu hồi đất và tạo lập quỹ đất để thực hiện các dự án du lịch. Cụ thể, bổ sung tại khoản 27 Điều 79 của Dự thảo Luật Đất đai như sau: “Các dự án sau đây là dự án trọng điểm do Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định phù hợp với điều kiện của địa phương trên nguyên tắc khả năng huy động nguồn vốn thực hiện dự án và quỹ đất hiện có: dự án nhà ở thương mại; dự án hỗn hợp nhà ở hoặc khu đô thị mới kết hợp với kinh doanh thương mại, dịch vụ du lịch, khu vui chơi, giải trí, tổ hợp đa năng”.
Ngoài ra, cần có những tiêu chí nhất định đối với loại dự án này. Có thể căn cứ từ tổng mức đầu tư, quy mô dự án du lịch, từ đó đưa ra phương pháp lựa chọn nhà đầu tư và áp dụng hình thức thu hồi đất. Ví dụ, dự án quy mô bao nhiêu nghìn tỷ, bao nhiêu héc-ta thì sẽ thuộc diện thu hồi đất. Vì những dự án với quy mô đủ lớn sẽ có tác động tích cực đến kinh tế của cả một tỉnh, một vùng. Còn với các dự án đơn lẻ, quy mô nhỏ thì nên áp dụng hình thức nhà đầu tư tự thỏa thuận hoặc phải có đất sẵn. Các tiêu chí cụ thể đối với dự án du lịch phát triển khu vui chơi, giải trí, tổ hợp đa năng sẽ được Chính phủ quyết định và được quy định cụ thể trong các văn bản hướng dẫn luật Đất đai.
Tóm lại, để du lịch thực sự trở thành ngành kinh tế mũi nhọn thì cần phải đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng và cơ sở vật chất kỹ thuật ngành du lịch trong đó có các dự án du lịch phát triển các khu vui chơi, giải trí, tổ hợp đa năng. Đồng thời trong các quy định của pháp luật về đất đai và pháp luật liên quan cũng cần quy định rõ về vấn đề thu hồi đất, tạo lập quỹ đất để phát triển các dự án loại này nhằm tạo ra nhiều địa điểm “phải đến” trong hành trình vui chơi giải trí của du khách trong nước và quốc tế mỗi khi đặt chân đến các địa phương đó cũng như dân cư của nhiều tỉnh thành lân cận đến tham gia vui chơi, thư giãn và nghỉ dưỡng.
