Nhận định về dự thảo Luật đầu tư

Luật sư Nguyễn Thanh Hà, chủ tịch SBLAW dành cho tạp chí đầu tư tài chính bài trả lời phỏng vấn về vấn đề dự thảo luật đầu tư.

Đề xuất của Bộ Tài chính về việc chuyển giao phần lớn thẩm quyền chấp thuận chủ trương đầu tư từ Quốc hội xuống Thủ tướng, rồi tiếp tục phân quyền cho UBND tỉnh với một số loại dự án cụ thể  là một bước thể chế hóa xu hướng phân cấp, phân quyền đang được chỉ đạo trên phạm vi quốc gia. Về mặt chính sách công, mục tiêu của sự thay đổi này là hợp lý: giảm “điểm nghẽn” thủ tục, rút ngắn thời gian phê duyệt, tăng khả năng thích ứng quyết định quản lý với điều kiện thực tiễn địa phương, và để Quốc hội tập trung vào những quyết sách mang tính chiến lược, chính sách đặc thù. Nội dung dự thảo thể hiện sự lựa chọn rõ ràng giữa các dự án cần quyết sách ở tầm chính sách cao và các dự án mang tính kỹ thuật/quy mô lớn nhưng không đòi hỏi cơ chế chính sách mới.Ở góc độ pháp lý, đề xuất này tương thích với tinh thần Nghị quyết số 18-NQ/TW về tiếp tục đổi mới, hoàn thiện thể chế và đẩy mạnh phân cấp, phân quyền; đồng thời phù hợp với tinh thần sửa đổi, bổ sung các quy định tổ chức bộ máy nhà nước để nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước. Tuy nhiên, cần lưu ý rằng Luật Đầu tư hiện hành (Luật số 61/2020/QH14) đã đặt ra khung nguyên tắc về quản lý nhà nước về đầu tư; việc chuyển quyền phải bảo đảm không làm xói mòn nguyên tắc pháp luật hiện hành, không tạo khoảng trống pháp lý giữa các văn bản luật liên quan (đất đai, lâm nghiệp, môi trường, an ninh quốc phòng, quản lý biển…), và phải được quy định rõ trong văn bản luật thay thế cùng với các văn bản hướng dẫn thi hành.Vấn đề then chốt nằm ở đảm bảo cân bằng giữa hiệu quả hành chính và bảo vệ lợi ích công cộng, môi trường, an ninh những lĩnh vực dễ bị ảnh hưởng bởi việc phân quyền. Nếu chỉ đơn thuần đẩy thẩm quyền mà không kèm theo cơ chế kiểm soát, tiêu chí áp dụng, tiêu chuẩn thẩm định và trách nhiệm giải trình cụ thể, rủi ro sẽ rất lớn: sự khác biệt trong áp dụng giữa các địa phương dẫn đến mất nhất quán chính sách quốc gia; nguy cơ “chạy dự án” hoặc lạm quyền; rủi ro pháp lý cho nhà đầu tư khi các quyết định địa phương mâu thuẫn với chính sách trung ương; và những tác động môi trường, an ninh vùng ven biển, rừng phòng hộ hay đất trồng lúa dễ bị bỏ sót nếu đánh giá tác động không nghiêm ngặt. Những rủi ro này đặc biệt đáng quan tâm khi dự thảo nêu các tiêu chí theo quy mô đất rừng, đất lúa, hoạt động casino, điện gió ngoài khơi  tức là các dự án có tác động lớn về tài nguyên, hệ sinh thái và xã hội.

2. Việc thu hẹp thẩm quyền chấp thuận chủ trương đầu tư của Quốc hội và đẩy mạnh phân quyền cho Thủ tướng, UBND cấp tỉnh được kỳ vọng sẽ tạo thuận lợi gì cho nhà đầu tư, đặc biệt trong lĩnh vực bất động sản và hạ tầng?

Trả lời:

Việc thu hẹp thẩm quyền chấp thuận chủ trương đầu tư của Quốc hội và chuyển giao cho Thủ tướng, thậm chí phân quyền tiếp cho UBND cấp tỉnh, về bản chất là rút ngắn một tầng quyết định quan trọng trong quy trình chuẩn bị dự án. Đối với nhà đầu tư và nhất là trong các lĩnh vực đòi hỏi tiến độ và quy mô vốn lớn như bất động sản, hạ tầng điều này có ba tác động thuận lợi rõ rệt.

Thứ nhất, rút ngắn thời gian và giảm chi phí thủ tục. Hiện nay, những dự án thuộc thẩm quyền Quốc hội thường phải chờ qua kỳ họp, lấy ý kiến Ủy ban của Quốc hội, dẫn đến thời gian thẩm định kéo dài. Khi thẩm quyền được giao cho cơ quan hành pháp hoặc chính quyền địa phương, quyết định có thể được ban hành liên tục, không phụ thuộc kỳ họp, giúp nhà đầu tư nhanh chóng hoàn tất bước “chủ trương” để chuyển sang các bước tiếp theo.

Thứ hai, tăng tính linh hoạt và phù hợp thực tiễn địa phương. UBND cấp tỉnh nắm rõ quỹ đất, hiện trạng hạ tầng, nhu cầu phát triển và đặc thù môi trường – xã hội tại địa bàn. Khi họ có thẩm quyền chấp thuận chủ trương đầu tư, hồ sơ dự án bất động sản hoặc hạ tầng sẽ được thẩm định trên cơ sở dữ liệu, quy hoạch cụ thể của địa phương, hạn chế tình trạng phải điều chỉnh nhiều lần do thông tin cập nhật chậm từ trung ương.

Thứ ba, nâng cao tính dự đoán và minh bạch. Nếu Luật Đầu tư (thay thế) quy định rõ tiêu chí, điều kiện phân cấp, nhà đầu tư sẽ dễ dự đoán dự án của mình thuộc thẩm quyền nào, chuẩn bị hồ sơ tương ứng, giảm rủi ro pháp lý khi dự án bị “treo” do chồng chéo thẩm quyền. Với các dự án hạ tầng và bất động sản, sự minh bạch và ổn định của quy trình cấp chủ trương đầu tư là yếu tố quyết định cho việc huy động vốn và cam kết của đối tác.

Dĩ nhiên, lợi ích này chỉ thực sự phát huy nếu song song với phân quyền là cơ chế kiểm soát, tiêu chí rõ ràng, trách nhiệm giải trình và nâng cao năng lực thẩm định của cấp được giao quyền. Khi đó, nhà đầu tư không chỉ được giảm bớt thủ tục mà còn được bảo đảm về tính hợp pháp và ổn định của quyết định hành chính mà mình nhận.

3.  Theo ông, việc phân quyền cho UBND cấp tỉnh trong các dự án lớn, nhạy cảm như điện gió ngoài khơi, casino hay trồng rừng...có tiềm ẩn rủi ro về quản lý, giám sát hay không?

Trả lời:

Việc phân quyền cho UBND cấp tỉnh đối với các dự án quy mô lớn và nhạy cảm như điện gió ngoài khơi, casino, trồng rừng… về nguyên tắc là một xu thế hợp lý, phản ánh tinh thần “quyền hạn đi đôi với trách nhiệm” và phù hợp với chủ trương cải cách, phân cấp của Đảng và Nhà nước. Khi được trao quyền, địa phương có thể tận dụng hiểu biết thực tế về quỹ đất, điều kiện hạ tầng, đặc thù xã hội để quyết định nhanh chóng, phù hợp hơn với nhu cầu phát triển, qua đó cải thiện môi trường đầu tư và rút ngắn thời gian chuẩn bị dự án.

Tuy nhiên, xét dưới góc độ pháp lý về quản trị rủi ro, các lĩnh vực này đều liên quan tới tài nguyên quốc gia, an ninh – quốc phòng, trật tự xã hội và môi trường; tác động không chỉ gói gọn trong phạm vi một địa phương mà lan tỏa tới vùng, quốc gia, thậm chí quốc tế (như vùng biển, hệ sinh thái rừng). Do đó, việc trao thẩm quyền xuống cấp tỉnh đồng nghĩa với việc chuyển giao trách nhiệm rất lớn, trong khi năng lực chuyên môn, công cụ giám sát, cơ chế kiểm soát quyền lực ở cấp địa phương chưa đồng đều.

Rủi ro thứ nhất là thiếu thống nhất về tiêu chuẩn thẩm định và điều kiện phê duyệt. Nếu mỗi tỉnh tự đặt ra cách hiểu và áp dụng tiêu chí khác nhau, có thể dẫn tới địa phương hóa chính sách, chênh lệch chất lượng quản lý, phá vỡ tính đồng bộ trong điều hành vĩ mô. Rủi ro thứ hai là xung đột lợi ích và nguy cơ lạm quyền. Casino, đặt cược, điện gió ngoài khơi là các lĩnh vực có dòng vốn rất lớn, dễ phát sinh vận động hành lang, “chạy dự án” nếu không có cơ chế công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình chặt chẽ. Rủi ro thứ ba là giám sát sau cấp phép. Các dự án điện gió ngoài khơi đòi hỏi phối hợp liên ngành (hàng hải, môi trường, quốc phòng…), dự án trồng rừng liên quan tới biến đổi mục đích sử dụng đất, quản lý rừng phòng hộ… Nếu chỉ giao cho một cấp chính quyền địa phương mà thiếu sự hỗ trợ, kiểm tra từ trung ương thì việc giám sát sẽ khó đầy đủ.

Do đó, song song với phân quyền, luật cần thiết lập một “hệ sinh thái pháp lý” để kiểm soát rủi ro: tiêu chí pháp lý cụ thể, định nghĩa rõ dự án “nhạy cảm” và quy trình thẩm định liên ngành bắt buộc; cơ chế báo cáo định kỳ và chia sẻ dữ liệu giữa trung ương – địa phương; thanh tra, kiểm tra chuyên đề và chế tài thu hồi/quyết định lại nếu phát hiện vi phạm nghiêm trọng. Đồng thời, phải nâng cao năng lực cho chính quyền cấp tỉnh – từ đội ngũ cán bộ chuyên môn, hệ thống công nghệ quản lý, đến chuẩn hóa mẫu hồ sơ và quy trình – để họ có thể thực hiện thẩm quyền mới một cách khách quan, minh bạch, đáp ứng chuẩn mực quốc gia và thông lệ quốc tế.

Chỉ khi gắn phân quyền với khung pháp lý kiểm soát, nâng cao năng lực quản trị địa phương và minh bạch hóa toàn bộ quy trình, việc trao quyền cho UBND cấp tỉnh trong các dự án lớn, nhạy cảm mới vừa phát huy được lợi ích cải cách thủ tục cho nhà đầu tư, vừa bảo đảm lợi ích công cộng, môi trường và an ninh – quốc phòng trên phạm vi quốc gia.

4. Cơ chế kiểm soát, hậu kiểm cần được thiết kế thế nào để bảo đảm phân quyền nhưng không buông lỏng quản lý, nhất là các dự án có tác động lớn đến môi trường và an sinh xã hội?

Trả lời:

Cốt lõi của phân quyền hiệu quả không phải chỉ là “giao quyền” mà là thiết kế đồng thời một hệ thống kiểm soát và hậu kiểm đa tầng. Với các dự án có tác động lớn đến môi trường và an sinh xã hội, cơ chế này phải bảo đảm hai nguyên tắc: (i) thẩm quyền quyết định đi liền với trách nhiệm giải trình của cấp được phân quyền; (ii) cơ quan trung ương vẫn duy trì được công cụ kiểm soát, định hướng và can thiệp khi cần.

Trước hết, tiêu chí pháp lý phải rõ ràng và công khai. Luật hoặc nghị định cần định nghĩa cụ thể loại dự án “nhạy cảm”, các ngưỡng về diện tích, vốn, tác động môi trường – xã hội… để không còn “khoảng xám” trong phân loại thẩm quyền. Việc minh định tiêu chí giúp hạn chế tùy tiện khi cấp chủ trương và là cơ sở cho công tác thanh tra, kiểm tra sau này.

Thứ hai, cơ chế hậu kiểm phải bắt buộc, liên ngành và dựa trên dữ liệu. Ví dụ, với các dự án điện gió ngoài khơi hay chuyển mục đích sử dụng đất rừng, cần quy định chế độ báo cáo định kỳ, công khai các thông số thực hiện dự án lên hệ thống thông tin quốc gia; cơ quan trung ương có quyền kiểm tra đột xuất hoặc yêu cầu điều chỉnh/đình chỉ khi phát hiện vi phạm. Cơ quan chuyên môn của Bộ Tài nguyên và Môi trường, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Bộ Công Thương… phải được tích hợp vào quy trình giám sát, thay vì giao toàn bộ cho địa phương.

Thứ ba, trách nhiệm giải trình và chế tài phải cụ thể. Quyết định của UBND tỉnh hay cơ quan cấp phép phải kèm nghĩa vụ công khai hồ sơ, công khai quá trình thẩm định, có cơ chế kháng nghị hành chính và khiếu kiện rõ ràng. Đồng thời phải có quy định thu hồi, sửa đổi, hoặc đình chỉ quyết định đã cấp khi phát hiện vi phạm nghiêm trọng, kèm theo chế tài cá nhân đối với người ký quyết định sai.

Thứ tư, nâng cao năng lực quản lý địa phương. Phân quyền chỉ thực sự an toàn khi địa phương có đội ngũ chuyên môn, hệ thống công nghệ, ngân sách kiểm tra giám sát và văn hóa trách nhiệm đủ mạnh. Vì vậy, song song với luật, cần có chương trình đào tạo cán bộ, chuẩn hóa quy trình, chia sẻ dữ liệu giữa trung ương và địa phương để giảm chênh lệch năng lực.

Cuối cùng, cần khuyến khích sự tham gia giám sát của cộng đồng và báo chí bằng cơ chế lấy ý kiến công khai, tham vấn các tổ chức xã hội, công bố báo cáo đánh giá tác động môi trường – xã hội, để bổ sung một “lớp” kiểm soát xã hội bên cạnh kiểm soát hành chính.

Nếu các yếu tố trên được luật hóa và thực thi đồng bộ, phân quyền sẽ vừa đem lại sự linh hoạt, nhanh gọn cho cấp quyết định, vừa bảo đảm Nhà nước trung ương vẫn kiểm soát được các rủi ro về môi trường, an sinh xã hội và lợi ích công cộng.

5. Ông có đề xuất gì về chính sách trên để đảm bảo tính minh bạch, công bằng trong thu hút đầu tư?

Trả lời:

Chủ trương phân cấp, phân quyền trong chấp thuận chủ trương đầu tư là cần thiết, nhưng hiệu quả và sự công bằng của nó phụ thuộc hoàn toàn vào cách thức thiết kế cơ chế minh bạch, công khai và kiểm soát quyền lực. Nếu không có khung pháp lý đầy đủ, việc phân quyền có thể dẫn tới tình trạng “mạnh ai nấy làm”, rủi ro xin – cho, hoặc cạnh tranh không lành mạnh giữa các địa phương, cuối cùng làm giảm niềm tin của nhà đầu tư.

Thiết nghĩ, trước hết cần luật hóa các tiêu chí, điều kiện và quy trình phân cấp một cách cụ thể và công khai. Luật phải định nghĩa rõ các loại dự án nhạy cảm, các ngưỡng về diện tích đất rừng, đất lúa, vùng biển, vốn đầu tư, tác động môi trường – xã hội… để không còn “vùng xám” trong việc xác định thẩm quyền. Nhà đầu tư sẽ biết dự án của mình thuộc thẩm quyền nào, chuẩn bị hồ sơ theo đúng chuẩn mực, giảm rủi ro pháp lý và tránh phải “xin” thêm cơ chế đặc thù.

Tiếp theo, phải thiết lập một hệ thống thông tin và cơ sở dữ liệu quốc gia về đầu tư. Toàn bộ quá trình tiếp nhận, thẩm định, quyết định chủ trương, phê duyệt đánh giá tác động môi trường, ý kiến của các cơ quan liên ngành… phải được cập nhật trực tuyến, công khai để các bên có thể theo dõi. Mô hình này giống như “cổng một cửa điện tử” nhưng mở rộng hơn, giúp nhà đầu tư theo dõi tiến độ, đồng thời cho phép cơ quan trung ương và công chúng giám sát hoạt động của địa phương. Đây là công cụ hữu hiệu để phòng ngừa tham nhũng và nâng cao trách nhiệm giải trình.

Song song, phải thiết kế cơ chế hậu kiểm và thanh tra chuyên đề ở cấp trung ương. UBND cấp tỉnh được quyền cấp chủ trương đầu tư nhưng phải định kỳ báo cáo lên Chính phủ và các bộ chuyên ngành; cơ quan trung ương có quyền kiểm tra đột xuất, yêu cầu điều chỉnh, thậm chí thu hồi quyết định nếu phát hiện vi phạm nghiêm trọng. Đặc biệt đối với các dự án có tác động lớn đến môi trường, đất đai, an sinh xã hội, nên có quy trình thẩm định liên ngành bắt buộc (ví dụ Bộ Tài nguyên và Môi trường, Bộ Công Thương, Bộ Nông nghiệp…) trước khi địa phương ra quyết định. Cơ chế này vừa bảo đảm tính chủ động cho địa phương, vừa duy trì được sự kiểm soát thống nhất của Nhà nước.

Ngoài ra, cần chuẩn hóa và nâng cao năng lực của cơ quan địa phương. Phân quyền chỉ minh bạch và công bằng khi đội ngũ cán bộ thẩm định có trình độ chuyên môn, đạo đức nghề nghiệp và được kiểm soát xung đột lợi ích. Do đó, nên có chương trình đào tạo, cấp chứng chỉ cho cán bộ thẩm định dự án lớn, quy định luân chuyển định kỳ vị trí nhạy cảm, đồng thời áp dụng công nghệ quản lý hồ sơ để giảm can thiệp cá nhân.

Cuối cùng, nên mở rộng sự tham gia giám sát của cộng đồng và các tổ chức xã hội. Với các dự án quy mô lớn, nhạy cảm, nên bắt buộc lấy ý kiến cộng đồng, hiệp hội ngành nghề, công bố báo cáo đánh giá tác động môi trường – xã hội, mở kênh phản hồi công khai. Đây là “lớp” kiểm soát xã hội bổ sung bên cạnh kiểm soát hành chính, góp phần bảo đảm rằng quá trình phân quyền không đồng nghĩa với “buông lỏng quản lý”.